INFORME PRUEBA PILOTO DE UN SISTEMA DE MONITOREO, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN EN LA COMUNA 6, DOCE DE OCTUBRE DE LA CIUDAD DE MEDELLÍN.
Introducción
Con el objetivo de continuar avanzando en la
implementación del Sistema de Información Local (SIL C-6) del SEMSE, nos dimos
a la tarea de implementar una herramienta Piloto que nos permitiese identificar
y valorar los requerimientos: técnicos y metodológicos, que pueden surgir, al
momento de recoger, almacenar y poner a disposición de los ciudadanos y del SEMSE,
la información de la contratación que se realiza en la Comuna 6, con motivo del
proceso de la planeación del desarrollo. Para la implementación del Piloto nos
valimos de herramientas como: tablas de Excel, almacenamiento en Drive[1] y
el acceso a los usuarios se dispuso en nuestro Blog[2].
La información utilizada fue la que se recolectó y
clasificó de acuerdo a los documentos que producen la ruta metodológica del
proceso Planeación Local y Presupuesto Participativo y las tres etapas de la
contratación: pre-contractual, contractual y pos-contractual; con el fin de
facilitar su acceso y análisis a los actores de la planeación del desarrollo
(Comunidad Comuna 6 - Doce de Octubre, JAL, JAC´s, Ong´s, Administración
Municipal, entre otros) y para el proceso de monitoreo, seguimiento y
evaluación.
En el periodo analizado (2014 – 2015) los recursos
asignados a la Comuna 6, mediante la política pública Planeación Local y
Presupuesto Participativo, fueron en total: nueve mil setecientos millones de
pesos (9.700’000.000), los cuales se distribuyeron mediante la priorización que
realizaron los Delegados, en doce (12) líneas de inversión, así: Cultura,
Atención a Población Vulnerable, Salud, Medio Ambiente, Infraestructura Física,
Recreación Deportes y Actividad Física, Desarrollo Económico, Educación,
Derechos Humanos, Comunicaciones, Juventud y Movilización.
El piloto nos permitió realizar dos tipos de
análisis:
El primer análisis, está enfocado a recolectar insumos (técnicos y metodológicos)
para el desarrollo de la Arquitectura de la Información, la Plataforma
Tecnológica y la Parametrización de Software del Sistema de Información Local
(SIL C-6) del SEMSE.
El segundo Análisis, está enfocado a determinar:
ü Qué tipo de información produce la ruta
metodológica del proceso Planeación Local y Presupuesto Participativo y cada
una de las etapas de la contratación (Pre-contractual, Contractual o Ejecución
y Pos-contractual);
ü Cómo es la participación de los ciudadanos en la
Ruta Metodológica y en el proceso contractual; y
ü Qué posibilidades tienen los actores de la
planeación del desarrollo (Comunidad Comuna 6 - Doce de Octubre, JAL, JAC´s,
Ong´s, Administración Municipal, entre otros) para acceder a la información que
producen ambos procesos (Ruta Metodológica y Contratación).
ANÁLISIS SOBRE EL TIPO DE INFORMACIÓN QUE SE
PRODUCE EN EL PROGRAMA DE PLANEACIÓN LOCAL Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN LA
COMUNA 6, PERIODO 2013[3] - 2015
Primer
Análisis: Recolectar Insumos (Técnicos y
Metodológicos) para el Desarrollo de la Arquitectura de la Información, la
Plataforma Tecnológica y la Parametrización del Software del SIL C-6 del SEMSE
En las siguientes tablas y gráficos, se recoge de
manera sintética el proceso de análisis de la información recolectada para
nutrir la herramienta Piloto de monitoreo, seguimiento y evaluación, sobre el
programa de Planeación Local y Presupuesto Participativo, adelantado en la
Comuna 6 durante el periodo 2014 – 2015.
Información documental de la etapa Pre-contractual
El Primer Momento
de la etapa Pre-contractual, se desarrolla directamente con representantes
de la comunidad, elegidos de dos formas: un grupo es elegido en Asambleas
Barriales, realizadas en la Comuna (cada Delegado debe alcanzar 25 votos) y un
segundo grupo de Delegados, es elegido internamente por las organizaciones
sociales y grupos poblacionales, que desarrollan sus actividades sociales en la
Comuna; posteriormente en un Consejo Comunal, los delegados conforman
Comisiones Temáticas. Dichas Comisiones, son acompañadas por la Junta Administradora
Local (JAL) y funcionarios de la Administración Municipal, para que juntos:
presenten propuestas, deliberen, debatan, prioricen las principales
problemáticas de la comunidad y le asignen recursos a las ideas de proyectos
que surjan. Con esta información, los técnicos de la Administración Municipal, diligencian
la “Ficha EBI”[4] de cada idea de proyecto. Es
de anotar, que como su nombre lo indica, este instrumento no es un Proyecto: es
una Ficha de Estadísticas Básica de la Inversión y, durante el proceso
desarrollado con la comunidad (Delegados), tampoco se construyen proyectos,
únicamente se esbozan ideas de proyectos.
Los instrumentos o documentos que dan cuenta de
este Primer Momento de la etapa Pre-contractual (Reuniones de Comisiones Temáticas)
son: Actas de reuniones de las Comisiones, listados de asistencia, registro
fotográfico, Resolución de la JAL.
El análisis sobre el tipo de información, producida
en el Programa de Planeación Local y Presupuesto Participativo, en la etapa
Pre-contractual, Primer Momento (Priorización), en la Comuna 6, durante el
periodo 2014 – 2015, se enfocó en cuatro aspectos: Número de Documentos que
Produce el proceso; cuántos de ellos se encuentran en: el Piloto, el SECOP;
cuántos se solicitaron mediante Derecho de Petición o acuerdo con la Secretaría
de Participación Ciudadana; y cuántos se recibieron finalmente. A cada uno de
los tres últimos aspectos (Piloto, SECOP, solicitados/recibidos) se les calculó
su equivalencia porcentual, logrando los siguientes resultados:
En dicha etapa del proceso, se encontraron cuatro
tipos de documentos o verificables: Actas, Listados de Asistencia, Fichas
Estadística Básica de Inversión (EBI) y Resoluciones de la Junta Administradora
Local, en las siguientes cantidades:
31
Actas, de las cuales no se encontró
ninguna en el SECOP; esas 31 Actas fueron solicitadas a la Administración Municipal
y se recibieron todas; por lo tanto en el Piloto se pueden consultar todas;
esto equivale a que se recibió el 100% de la información solicitada; el 100% de
accesibilidad desde el Piloto; y el 0% de accesibilidad desde el SECOP.
31
Listados de Asistencia, de los
cuales no se encontró ninguno en el SECOP; los 31 Listados de Asistencia fueron
solicitados a la Administración Municipal y se recibieron 18; por lo tanto, en
el Piloto se pueden consultar los 18 Listados; esto equivale a que se recibió
el 54,84% de la información solicitada; el 54,84% de accesibilidad desde el
Piloto; y el 0% de accesibilidad desde el SECOP.
12
Fichas EBI, de las cuales no se encontró
ninguna en el SECOP; las 12 Fichas fueron solicitadas a la Administración
Municipal y se recibieron 9; por lo tanto, en el Piloto se pueden consultar las
9 Fichas; esto equivale a que se recibió el 75,00% de la información
solicitada; el 75,00% de accesibilidad desde el Piloto y el 0% de accesibilidad
desde el SECOP.
Respecto a las Resoluciones
de la Junta Administradora Local, no se realizó ningún análisis, ya que, este
proceso es refrendado por el ente administrativo comunal, mediante una única
Resolución.
El Segundo
Momento de la etapa Pre-contractual es desarrollado por
los técnicos de la Administración Municipal; con los insumos recolectados con
la comunidad en el Primer Momento; en el segundo momento se desarrollan
procesos como: estudios previos, pliegos de condiciones, se determinan la forma
de contratación de acuerdo a las características del “proyecto” y la
legislación vigente, entre otros; esta información, como se dijo antes, debe
reposar en el SECOP para que pueda ser consultada, en cualquier momento, por los
ciudadanos. Para nutrir el Piloto con la información que produce este momento
de la etapa Pre-contractual, recurrimos a dos fuentes: consulta en el SECOP y
solicitud directa a la Administración Municipal; en las siguientes tabas
(Resumen General) se da cuenta del número de documentos encontrados en ambas
fuentes y se expresa porcentualmente la equivalencia de accesibilidad para los
ciudadanos.
Tabla
2. Resumen general
RESUMEN
GENERAL
|
||||
ETAPA
PRE-CONTRACTUAL. SEGUNDO MOMENTO
(Tramites
en la Administración Municipal)
|
||||
LÍNEA
DE INVERSIÓN
|
Iniciativas
con Información
|
Iniciativas
sin Información
|
TOTAL
DE INICIATIVAS
|
%
DE ACCESIBILIDAD
|
CULTURA
|
3
|
2
|
5
|
60,00%
|
ATENCIÓN A POBLACIÓN VULNERABLE
|
1
|
1
|
2
|
50,00%
|
SALUD
|
3
|
4
|
7
|
42,86%
|
MEDIO AMBIENTE
|
3
|
0
|
3
|
100,00%
|
INFRAESTRUCTURA
|
1
|
0
|
1
|
100,00%
|
RECREACIÓN, DEPORTE Y ACTIVIDAD
FÍSICA
|
6
|
0
|
6
|
100,00%
|
DESARROLLO ECONÓMICO
|
5
|
0
|
5
|
100,00%
|
EDUCACIÓN
|
0
|
1
|
1
|
0,00%
|
COMUNICACIONES
|
3
|
0
|
3
|
100,00%
|
JUVENTUD
|
1
|
0
|
1
|
100,00%
|
DERECHOS HUMANOS
|
1
|
0
|
1
|
100,00%
|
MOVILIZACIÓN
|
6
|
0
|
6
|
100,00%
|
TOTAL
|
33
|
8
|
41
|
80,49%
|
Fuente: Construcción propia de la VCPEC-6
Cada una de las líneas, cuenta con una o varias
iniciativas de inversión, las cuales se materializan mediante contratos; en el
segundo momento de la etapa Pre-contractual, los técnicos de la Administración
Municipal, adecuan a los términos de la ley, la iniciativas construidas con la
comunidad, en el primer momento de esta etapa; en esta tabla se hace un resumen
general del número de iniciativas por línea y qué información de esta parte del
procesos se encuentra en el SECOP y/o fue suministrada por la Administración
Municipal; finalmente cuanta información quedó a disposición de los ciudadanos
en el Piloto.
En resumen, el total de iniciativas priorizadas por
la comunidad fueron 41, de las cuales, al momento de consultar en el SECOP, se
encontraron 33; y de 8 no se encontró ningún documento del segundo momento de
la etapa Pre-contractual, en dicha herramienta; por lo tanto el porcentaje de
accesibilidad de los ciudadanos a la información de esta parte del proceso, fue
el 80,49%.
En el siguiente análisis, se determina cuantos
documentos produjo cada una de las iniciativas de inversión durante el segundo
momento de la etapa Pre-contractual y cuántos de esos documentos se encuentran
en el SECOP, en el Piloto, cuántos fueron solicitados a la Administración
Municipal y cuantos entregaron; también se determina el porcentaje de accesibilidad
de los ciudadanos a dicha información.
De los datos en esta tabla se puede resumir que: el
total de documentos que produjo el segundo momento de la etapa Precontractual
fue 577, de los cuales se solicitó este mismo número a la Administración
Municipal y no se recibió ninguno (0) para un porcentaje de accesibilidad de
0,00%; en el SECOP, se encontraron 569 documentos, para un porcentaje de
accesibilidad del 98,61%; por lo tanto este número de documentos y de accesibilidad
es equivalente en el Piloto; en total el porcentaje de accesibilidad de los
documentos que produce este proceso es del 98,61%.
Grafico 4: Documentos producidos en la etapa pre-contractual
– segundo momento
Información documental de la etapa contractual
Iniciemos el análisis haciendo la descripción de
los insumos recolectados, más exactamente, la contratación que se realizó
durante el periodo 2014 – 2015 en el marco del Programa de Planeación Local y
Presupuesto Participativo (PL y PP) en la Comuna 6:
Tabla
4. Contratación PL y PP periodo
2014 – 2015 Comuna 6.
TIPO
DE CONTRATACIÓN
|
N°
DE CONTRATOS
|
%
|
Convenios de Asociación
|
14
|
34,15%
|
Convenios Interadministrativos
|
10
|
24,39%
|
Subasta Inversa Electrónica
|
4
|
9,76%
|
Contratos por Mínima Cuantía
|
3
|
7,32%
|
Contratación Directa
|
2
|
4,88%
|
Licitación Pública
|
1
|
2,44%
|
Sin Datos en el SECOP
|
7
|
17,07%
|
Consulta Mediante Código SECOP
|
7
|
17,07%
|
N°
DE CONTRATOS TOTAL
|
41
|
100,00%
|
Fuente: Construcción propia de la VCPEC-6
Es importante iniciar diciendo que, no obstante
haber acudido a diferentes formas de acceder a la información: consulta en el
Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP); acordar con la Secretaría
de Participación Ciudadana el suministro de la información que se produjera en
este proceso; derechos de petición e inclusive Acción de Tutela; no fue posible
acceder al 100% de la información; también es de anotar que en el SECOP, no se
encontraron 7 de los contratos y, el acceso a ellos, no es fácil para los
ciudadanos de a pie, toda vez que para acceder a ellos, fue necesario recurrir
a un código que le asigna el SECOP y que sólo conoce quien realiza la
radicación en dicho Sistema.
De la información recolectada se realizan los
siguientes análisis:
El total de contratos ejecutados en la Comuna 6, en
PL y PP durante el periodo 2014 – 2015, fueron 41; los cuales se ejecutaron
mediante 6 modalidades de contratación, así:
14
Convenios de Asociación: que
equivalen al 34,15% del total de la contratación;
10
Convenios Interadministrativos: que
equivalen al 24,39% del total de la contratación;
4
De Subasta Inversa: que equivalen al
9,76% del total de la contratación;
3
Contratos por Mínima Cuantía:
que equivalen al 7,32% del total de la contratación;
2
De Contratación Directa: que
equivalen al 4,88% del total de la contratación; y
1
De Licitación Pública: que
equivalen al 2,44% del total de la contratación.
Grafico 5. N° de Contratos según el tipo de
contratación
Según esto, el porcentaje más alto de contratos
34,15%, se realizó bajo la modalidad, Convenio de Asociación; seguida esta, por
la modalidad Convenio Interadministrativo, con un porcentaje del 24,39%; le
siguen en orden descendente, los contratos de Subasta Inversa electrónica con
un 9,76%, Contratación por Mínima Cuantía, con un porcentajes del 7,32%;
finalmente la Contratación Directa y la Licitación Pública, son las dos
modalidades con más bajo porcentaje: 4,88% y 2,44% respetivamente.
Los cánones legales sobre contratación pública[5],
indican que la mayoría de la contratación, se debería realizar mediante la
modalidad de Licitación Pública, sin embargo, como se puede observar sólo 2,44%
(el menor porcentaje) se viene contratando mediante esta modalidad.
Por otro lado, los Convenios de Asociación y
Convenios Interadministrativos, respectivamente, son las modalidades de
contratación, mediante las cuales se realizó el mayor porcentaje de la
contratación para el periodo analizado; si bien estas modalidades de
contratación, están previstas en la ley, su utilización debe obedecer a
condiciones especiales y el control debe ser muy riguroso, ya que, se puede
prestar para el pago de favores políticos y otros tipos de corrupción; en el
caso específico de los Convenios Interadministrativos, se pueden presentar
fenómenos como: la tercerización, la subcontratación y el “remasque” con los
riesgos que esto implica en cuanto a: violación de los derechos laborales,
esquivar el control a la contratación, en cuanto al pago de favores políticos o
favorecimiento a personas o entidades, ya que, la entidad que ejecuta el
contrato, no está en la obligación de realizar licitaciones públicas para
subcontratar las actividades del contrato[6].
Otra dificultad en cuanto al acceso a la
información, que se detectó en este análisis, tiene que ver con el “empaquetamiento
de la contratación”: que consiste en “empaquetar” o agrupar contratos con
objetivos similares, aunque no iguales, de las diferentes comunas y
corregimientos, para que sean ejecutados por un operador: la dificultad que
encontramos en este accionar administrativo, es que, no se discrimina el valor
a ejecutar por comuna o corregimiento, por lo tanto, es difícil hacer
seguimiento a la ejecución de los recursos priorizados en la Comuna 6 y evaluar
si se cumplió a cabalidad.
Tabla
5. N° Contratos según
cobertura
N°
de Contratos Según la Cobertura
|
Cantidad
|
%
|
Comuna 6
|
9
|
21,95%
|
Comunas 5 y 6
|
1
|
2,44%
|
Varias Comunas
|
2
|
4,88%
|
Ciudad
|
29
|
70,73%
|
Total
|
41
|
100,00%
|
Fuente: Construcción propia de la VCPEC-6
Como se puede observar, 29 de los 41 contratos
ejecutados en la Comuna 6 Doce de Octubre, se “empaquetaron” con otros de la
ciudad, lo que equivale a un 70,73%; 2 contratos se empaquetaron, con otros
contratos de diferentes comunas, lo que equivale al 4,88%; y uno, fue
empaquetado con otro de la Comuna 5 Castilla, lo que equivale al 2,44%; en
total 32 contratos fueron empaquetados, equivalentes al 78,02%; lo que significa, que sólo 9 contratos
de la comuna 6 Doce de Octubre, fueron ejecutados por fuera del
empaquetamiento, esto equivale al 21,95.
A continuación se listan los operadores de los
contratos ejecutados en el marco del PL y PP en la Comuna 6 Doce de Octubre, en
el periodo 2014 – 2015, el número de contratos ejecutados por operador y el
valor total ejecutado por cada operador.
Tabla
6. N° Contratación PL y PP Comuna 6
2014 - 2015
CONTRATACIÓN
PL y PP COMUNA 6 2014 - 2015
|
||
OPERADOR
|
N°
de Contratos
|
Valor
|
Corporación Construyendo
|
1
|
$
177.249.249
|
Institución Universitaria Pascual
Bravo
|
4
|
$
5.210.910.251
|
Corporación al Servicio del beneficio
ambiental (CORSERBA)
|
1
|
$
159.931.974
|
G.A.P. PRODUCCIONES S.A.S.
|
1
|
$
644.277.451
|
Alejandra Múnera Benthan
|
1
|
$
52.297.527
|
UT GRUPOS TERAPEUTICOS 2015
|
1
|
$
1.216.812.088
|
E.S.E. METROSALUD
|
1
|
$
2.130.460.332
|
Hospital Gral. Luz Castro de
Gutiérrez E.S.E.
|
1
|
$
1.191.905.889
|
María Elizabeth Blandón Gualteros
|
1
|
$
38.654.694
|
Unión Temporal Universidad de
Antioquia -Facultad de Odontología - ORALSER S.A.
|
1
|
$
3.909.306.916
|
IPS Óptica la Plazuela S.A.S.
|
1
|
$
2.715.986.200
|
Odontólogos Especialistas - ODES E.A.
|
1
|
$
1.952.654.436
|
Universidad de Antioquia
|
1
|
$
5.549.360.770
|
Andina de Tecnologías S.A.S.
|
1
|
$
365.750.000
|
Fundación Nacional para el
Desarrollo, el Arte y la Cultura
|
1
|
$
4.938.537.302
|
Corporación Ambiental para el
Desarrollo Sostenible - CORAMBIENTE
|
2
|
$
924.573.893
|
Metroparques
|
2
|
$
4.414.380.409
|
Asociación de Ligas Deportivas de
Antioquia FEDELIAN
|
1
|
$
4.423.879.754
|
Fabrica Colombiana de Medias FACOMED
LTDA y Jorge Eduardo González Usma
|
1
|
$
1.714.114.419
|
Distribuidora DORIS S.A.
|
2
|
$
920.219.701
|
FITROPLAST LTDA
|
1
|
$
89.193.845
|
MUNDISA S.A.S
|
1
|
$
869.695.000
|
Fundación Universitaria Católica del
Norte
|
1
|
$
4.402.031.961
|
Corporación Incubadora de Empresas de
Base Tecnológica de Antioquia - CRÉAME
|
1
|
$
3.203.592.700
|
Institución Universitaria Colegio
Mayor de Medellín
|
1
|
$
4.292.673.811
|
Corporación ECOSESA y Fundación
Educativa CESDE
|
1
|
$
2.506.798.593
|
Congregación Misioneras Siervas de
San José - Institución Técnica San José Obrero
|
1
|
$
611.719.556
|
Universidad de Medellín
|
1
|
$
1.305.077.478
|
Corporación Casa de la Cultura
Pedregal
|
1
|
$
50.940.400
|
CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO
"PICACHO CON FUTURO"
|
3
|
$
697.294.200
|
Fundación Universitaria ESUMER
|
2
|
$
2.675.679.314
|
Fundación Colombia Humana
|
1
|
$
3.756.176.580
|
Total
de Contratos
|
41
|
$
67.112.136.693
|
Fuente: Construcción
propia de la VCPEC-6
ANÁLISIS DE LA PARTICIPACIÓN EN LA COMUNA 6, EN EL
PROGRAMA DE PLANEACIÓN LOCAL Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN EL PERIODO
2013 – 2014
Tabla 7. Consolidado de participación en comisiones
CONSOLIDADO DE
PARTICIPACIÓN EN COMISIONES
|
|||
COMISIÓN
|
N° Delegados de la Comisión
|
N° Delegados Asistentes
|
%
|
Cultura
|
22,67
|
14,67
|
64,56%
|
Protección Social
|
17
|
9,25
|
54,41%
|
Salud
|
1,00
|
0,00
|
0,00%
|
Medio Ambiente e Infraestructura
Física
|
23
|
14,75
|
64,02%
|
Recreación, Deporte y Actividad
Física
|
39,50
|
28,50
|
72,11%
|
Desarrollo Económico
|
13
|
8,00
|
61,60%
|
Educación
|
23
|
0,00
|
0,00%
|
Participación: Movilización, Derechos
Humanos, Comunicaciones Juventud
|
25
|
8,50
|
34,00%
|
TOTAL
|
164,17
|
83,67
|
43,84%
|
Fuente: Construcción
propia de la VCPEC-6
El número de Delegados se obtuvo de los listados de
asistencia a las reuniones de cada Comisión, y este, se promedió por el número
de reuniones que realizó cada Comisión, por esta razón, algunos resultados
aparecen expresados en fraccionarios.
Los resultados resaltados con amarillo, denotan las
Comisiones que presentan una participación de Delegados inferior al 50% o que
no participó ningún delegado.
Tabla 8:
Comparativo habitante -
Delegado
COMPARATIVO HABITANTES - DELEGADO
|
Porcentaje
|
|
HABITANTES DE LA COMUNA 6 APTOS PARA
VOTAR (ECV 2013)*
|
152.846
|
100%
|
Total Delegados Comuna 6
|
164,17
|
0,11%
|
Total Delegados Participantes
|
83,67
|
0,055%
|
Total Asistentes Asambleas Barriales
Comuna 6, 2013 (Blog PL y PP)
|
5.060
|
3,31%
|
Total Delegado Elegidos 2013 (Blog PL
y PP)
|
206
|
0,13%
|
Fuente: Construcción
propia de la VCPEC-6
La información sobre el número de habitantes aptos
para participar en el Programa de Planeación Local y Presupuesto Participativo
y por ende, que pueden votar en las Asambleas Barriles en la Comuna 6, en el
año 2013, se tomó de la Encuesta Calidad de Vida (ECV). Es de anotar que se
toma como referencia la Encuesta del año 2013, debido a que en el año 2014, no
se realizaron las Asambleas Barriales y por lo tanto, la priorización de
recursos para este año, la realizaron los Delegados elegidos en las Asambleas
Barriales del año 2013.
En el análisis de esta información se obtiene que:
los habitantes de la Comuna 6, aptos para votar en las Asambleas Barriales en
el año 2013 fueron 152.846; es de anotar que no se incluye el dato de los
habitantes de catorce años, debido a que están incluidos en un rango de 10 a 14
años y en este rango, no se discriminan los habitantes de catorce años.
El total de Delegados registrados en los listados de
asistencia de las Comisiones fue de 164,17 que equivale a 0,11% de los
habitantes aptos para participar.
El total de Delegados que participaron (firmaron)
en las reuniones de las Comisiones fue de 83,67, equivalente al 0,055% de los
habitantes aptos para participar.
Según el Blog de Planeación Local y Presupuesto
Participativo[7], de la Alcaldía de
Medellín, los ciudadanos de la Comuna 6, que participaron votando en la
Asambleas Barriales en el año 2013, fueron 5.060, equivalente al 3,31% de los
habitantes aptos para participar.
Según este mismo Blog[8],
en el año 2013, se eligieron en las Asambleas Barriales, en la Comuna 6, 206
Delegados, equivalente al 0,13% de los habitantes aptos para participar.
El segundo, Análisis en Cuanto
a: tipo de
información que produce la ruta metodológica del proceso PL y PP y las etapas
de la contratación (Pre-contractual, Contractual o Ejecución y
Pos-contractual); cómo es la participación de los ciudadanos en la Ruta
Metodológica y en el proceso contractual; y qué posibilidades tienen los
actores de la planeación del desarrollo para acceder a la información que
producen ambos procesos (Ruta Metodológica y Contratación).
Primer Momento de la etapa Pre-contractual (Priorización)
Se logró
recolectar insumos que nos permitirán hacer un estimativo sobre: el
volumen de información que se produce en esta etapa específicamente; cuál es su
accesibilidad desde los sistemas de información de la Administración Municipal;
qué capacidad de almacenamiento requiere el SIL C-6, teniendo en cuenta que
gran parte de la información que produce el proceso de contratación, debe estar
almacenada en el/los sistemas de información con que cuenta el gobierno
nacional o municipal; también nos permitió determinar algunos requerimientos en
cuanto a cruzar datos de diferentes fuentes, procesos, formatos, entre otros; e
identificar aspectos metodológicos que faciliten el análisis de los datos, la parametrización
de herramientas que faciliten la medición de indicadores como: accesibilidad a
la información, niveles de participación, ente otros.
Revisando las Actas del Primer Momento de la etapa
Pre-contractual (Priorización), se puede notar que no existe un diagnóstico
participativo del territorio y/o temática de la Comisión, con el cual los
Delegados, la JAL y la Administración Municipal, se puedan apoyar para tomar
decisiones en beneficio de la comunidad; esto se evidencia en los argumentos
que se presentan para la justificación de ideas de proyectos, ya que, en
algunos Delegados, se hace evidente el interés particular por mantener o
posicionar algunos procesos en los que ellos han sido beneficiados, directa
(son contratistas) o indirectamente (son empleados por los contratistas);
también algunos de ellos, hacen parte de las organizaciones sociales y/o
empresariales de la Comuna, que han sido contratistas de algunos procesos
durante varios años.
Por tal motivo, la Veeduría Ciudadana al Plan
Estratégico de la Comuna 6, ha reclamado insistentemente que se revise la
metodología o ruta designada por la Administración Municipal para la
priorización y ejecución de los recursos del programa de Planeación Local y
Presupuesto Participativo (PL y PP), ya que, mediante esta política pública y
el programa de gobierno del Alcalde Aníbal Gaviria Correa denominado “Jornadas
de Vida y Equidad (el cual utilizó la misma ruta de PL y PP), se han invertido en los últimos diez años
(2005 - 2015), sólo en la Comuna 6, aproximadamente, noventa y cinco mil
quinientos tres millones de pesos ($95.503’000.000), sin que los impactos
positivos de tal inversión, se hayan evaluado. Sin embargo, los impactos
negativos son más evidentes, entre ellos: la poca capacidad de gestión de los
actores de la planeación del desarrollo comunitario, el detrimento de los
recursos públicos, la desarticulación, debilitamiento del actuar de los líderes
y organizaciones sociales y el poco acierto de la Administración Municipal y
sus funcionarios para intervenir estas problemáticas. Es de anotar, que dichas
debilidades no son generalizadas en líderes organizaciones y funcionarios.
Como lo podemos apreciar en los diferentes cuadros,
la información que emana de este Primer Momento (Reuniones de Comisiones
Temáticas), no es subida al Sistema Electrónico de Contratación Pública
(SECOP); tampoco es puesta a disposición de la comunidad, por parte de la JAL,
ni por parte de los responsables de los diferentes medios de comunicación que
conforman el Sistema de Información Local (SIL);
en los cuales se ha invertido una importante cantidad de recursos; tampoco los
Delegados, transmiten la información a sus 25 votantes, lo que quiere decir,
que el ciudadano de a pie, sigue ignorante de lo que pasa con sus impuestos. Inclusive a esta Veeduría se le dificulta el
acceso a la información, a tal medida que sólo pudimos acceder a ella, por
medio de acciones legales como: Derecho de Petición y Tutelas, y en algunos de
estos espacios se nos impide la asistencia o no somos invitados para poder
llegar a ellos como observadores.
En el análisis de los documentos que se producen en
el Segundo Momento de la etapa Pre-contractual, encontramos que hay información
de mucho interés, sin embargo, falta claridad en aspectos tales como:
- Las fichas EBI son asumidas por la Administración
Municipal como proyectos, sin embargo, según su definición (Ficha de
Estadística Básica de Inversión) y su uso (formato esquemático que contiene la
información básica de un proyecto) es claro que se trata de un resumen del
proyecto.
- Muchas de las necesidades de las comunidades, son
empaquetas por la Administración Municipal en contratos de Ciudad o de Zona. En
la mayoría de los casos, no se hace un desglose detallado de la inversión por
comuna, lo que impide tener un dato específico para el seguimiento, monitoreo y
evaluación de la inversión en sus diferentes actividades, por parte de los
entes de control: oficial o ciudadano.
- Se evidencia que las Comisiones Temáticas y la JAL,
sólo se reúnen en el procesos PL y PP, para tomar decisiones en cuanto a
priorización de actividades y ajuste presupuestal, pero no se hace seguimiento,
monitoreo y evaluación de la ejecución de los recursos; en este sentido, las
mesas temáticas, espacio donde también se debería planear el desarrollo y hacer
seguimiento, monitoreo y evaluación, tampoco cumplen con estas tareas y se han
convertido en espacios, que de alguna manera suplantan las funciones de las
Camisones Temáticas.
- Entendemos la Planeación Participativa, como un
proceso que debe involucrar (de acuerdo al tamaño del proyecto), sino es toda,
a una gran parte de la población objetivo
y a la población involucrada (Organizaciones Sociales, Organizaciones
Civiles, Administración Municipal, JAL, JAC, entre otras), ya que, cada uno
tiene diferentes intereses en los resultados e impactos de la ejecución de un
Plan, Programa o Proyecto; dichos intereses deben quedar plasmados en el diseño
de los indicadores, pues, una planeación hecha sólo por quienes tienen
intereses particulares, pone en alto riesgo los resultados.
Información documental en la etapa
Contractual
La segunda Etapa, el proceso contractual, se
desarrolla entre la administración y el oferente (contratista o asociado). En
esta etapa, las Secretarías deben subir al SECOP toda la información generada
en las diferentes actividades realizadas por el operador durante la ejecución
del contrato[9]. Esta información continúa
llegando a la Secretaría de acuerdo a lo pactado en el contrato, y se conoce
como Informes (parciales y finales), este proceso es condición para hacer los
respectivos avances económicos al operador; de esta misma manera la Secretaría
debe continuar subiendo al SECOP la información.
En esta etapa, también hemos encontrado algunas
debilidades de diferente índole, por lo tanto, queremos dar a conocer nuestros
hallazgos e inquietudes al respecto:
- La información de varios convenios y/o contratos se
encuentra incompleta en el SECOP, faltan documentos como: informes de
interventoría, productos (Informes de investigación) información financiera,
información sobre el proceso contractual (hojas de vida, requisitos y perfiles)
información de proveedores entre otros.
- El acceso a la información que reposa en el SECOP
no es fácil para los ciudadanos, ya que hemos tratado de ingresar con el número
del contrato o convenio y no nos ha sido posible acceder a él. Según información suministrada por
funcionarios de la Administración Municipal, es más fácil ingresar con el
número asignado por el SECOP, pero dicho número sólo lo maneja quien ingresó la
información.
- Por lo anterior, hemos insistido en que el SECOP u
otro sistema de información pública, debe ser: aceptable, adaptable, accesible
y asequible; tan amigable con el usuario, que le permita ingresar a consultar
por medio del tecleo de palabras claves tales como: nombre, fecha, operador,
línea, secretaría, comisión, entre otras, para hacer más eficiente y menos
engorroso el ejercicio de investigación o consulta. Además, le serviría a la
Administración Municipal y al sistema de Justicia, para descongestionar sus despachos
de Derechos de Petición o Tutelas, respectivamente, por solicitud de
información.
- Reiteramos la importancia de que la comunidad
(Comisiones, JAL, entes de control territorial), participe en el estudio de las
diferentes propuestas y requerimientos legales, ya que allí, también se
presentan muchas irregularidades. Por
ejemplo, operadores sin capacidad financiera para soportar las erogaciones
propias del proceso contractual, ni siquiera el 20% a que se comprometen aportar
al Convenio de Asociación.
- Los Convenios de Asociación, son una figura de
contratación que desde que conocemos de ellos, nos ha despertado muchas dudas,
ya que no han justificado suficientemente satisfactorio su aporte económico
(20%) al proyecto y si estos son en dinero o en especie.
- La contratación Interinstitucional, presenta otra
debilidad. En ella, se evidencia el fenómeno del “re-masque”, donde la institución contratante, subcontrata con
terceros, por lo cual cobra hasta un 20% de administración, y de ahí, los
contratados a su vez, contratan mano de obra, a lo cual el presupuesto,
descontando aproximadamente un 26% en impuestos y retenciones, se ha reducido en
un porcentaje tan alto (46% aproximadamente), que pagar salarios dignos, es un
imposible, esta situación termina por afectar ostensiblemente la calidad de los
productos y los derechos laborales de las personas.
- En los informes parciales y final, no viene
costeado cada uno de los productos requeridos en el Contrato o Convenio, lo
cual dificulta hacerle el seguimiento, monitoreo y evaluación a algunos
procesos a los cuales se les ha venido invirtiendo periódicamente, grandes
rubros.
- En el contrato están especificadas las actividades
a realizar: pero en la revisión de las Actas de las reuniones de las
comisiones, no se evidencia a que
proyecto pertenecen dichas actividades y objetivos, lo que deja la sensación de
que los insumos para la construcción de las fichas EBI, son sólo ideas y no
proyectos y mucho menos articulados al Plan de Desarrollo.
- Nos inquieta como Veeduría, la ausencia de la JAL,
los Delegados y el Control Ciudadano, en la revisión del proceso contractual:
la idoneidad del operador o contratista y en la revisión de los informes
parciales y final, ya que hemos encontrado serias debilidades en el
cumplimiento de las funciones de interventoría y supervisión, así como
deficiencias o incumplimientos en los productos entregados. Es claro que la comunidad impactada e
involucrada, debe hacer parte de esas revisiones y aprobaciones de pago, pues
los intereses de la comunidad, van más allá de la simple recepción de
productos.
- Aunque La VCPEC-6, es una instancia de
participación ciudadana (control ciudadano) legalmente reconocido en la
Constitución Nacional de 1991, la Ley 850 de 2003, la Ley 1757 de 2015, entre
otras, que viene trabajando y mostrando resultados de su ejercicio en beneficio
de la comunidad, desde el año 2011, no ha sido tenida en cuenta, como lo manda
la Ley, por parte de la Administración Municipal, los operadores,
interventores, la JAL, ni el Equipo de Gestión, en el acompañamiento directo al
Plan Estratégico, con miras a que cumpla a cabalidad con las funciones que le
determina en el Art. III la Ley 850 de 2003, debido a esta situación, la Veeduría
ha tenido que acceder a la información por medio de Derechos de Petición y
Tutelas y, prácticamente, trabajar en solitario. Desconociendo flagrantemente
lo dictado en la Ley de Leyes (CPC) en sus Artículos:
2° “Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su
pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e
imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación.”.
23° “Toda persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su
ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos
fundamentales.”,
74°, “Todas las personas tienen derecho a acceder
a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley. Y lo
retome la ley de 1712 “Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la
información Pública”. Por lo anterior,
no hemos podido entender:
- A pesar de que la Constitución Política de Colombia
y más específicamente la Ley Estatutaria 1712 de 2014 (Ley de Transparencia y
de Derecho de Acceso a la Información Pública), que claramente establece los
parámetros de acceso a la información por parte de los ciudadanos y en este
mismo sentido la Ley 80 de 1993 sobre contratación pública, es especifica; la
Administración Municipal de Medellín, aún no se ha adecuado a los
requerimientos de esta legislación.
Información documental en la
etapa Post-contractual
En la contratación, hemos podido notar que existen
contratos y/o convenios específicamente para apoyo logístico, cuyos productos son
actividades que se van justificando con la presentación de listados de
asistencia, fotos, entre otros soportes de verificación que no requieren de un
mayor esfuerzo del contratista y ellos
son entregados; pero hemos encontrado, que hay contratos y/o convenios para
procesos de investigación, cuyos productos requieren de un mayor esfuerzo
técnico y científico, los cuales son de gran importancia para la población
beneficiaria e involucrada del territorio.
Sin embargo, como lo hemos evidenciado en la información subida al SECOP
(periodo 2015 PL y PP), no encontramos los informes de investigaciones, sólo
aparecen mencionados en los informes finales presentados por el interventor y/o
supervisor, como evidencia de haberlos recibido para la respectiva legalización
de los pagos al contratista, por lo
tanto, los resultados de dichos trabajos de investigación, no son conocidos, ni
quedan a disposición de la población objetivo de la intervención, ni para la
comunidad en general, en caso de querer acceder a dichos documentos, deben recurrir
al Derecho de Petición.
RETOS
- Con miras a ampliar la participación en los Consejos Comunales, los coordinadores de comisiones de las diferentes JAC del territorio, deberían tener asiento en la comisiones, donde se priorizan la necesidades del territorio. Además, esto permitiría que otros sectores de la comuna, también participen y sean escuchados, pues se ha evidenciado, que las inversiones, por lo regular quedan en los mismos lugares.
- Teniendo en cuenta que se está decidiendo sobre las necesidades y problemáticas de un colectivo, es necesario democratizar más la participación, desde el primer momento (pre contractual):
o
Diagnósticos: para ello, se sugieren los Diagnósticos Rápidos
Participativos (DPR), las Mesas Temáticas barriales u otros tipos de
herramientas que involucren a un número mayor de habitantes de la Comuna que
por lo regular no participan en la ruta del PL y PP.
o
Priorización de necesidades: Consulta Popular,
puerta a puerta o por otros medios, que permitan recoger las necesidades y
problemáticas de los habitantes de la comuna, que por lo regular no participan
en la ruta del PL y PP.
o
Priorización de recursos: poner en
conocimiento de los habitantes de la comuna, que por lo regular no participan
en la ruta del PL y PP, los diagnósticos realizados y el techo presupuestal,
para que de acuerdo a ellos, prioricen los recursos disponibles.
o
Diseño de Proyectos: la comunidad organizada, de
la mano de los habitantes de la comuna, construyen y gestionan proyectos que
intervengan verdaderamente, las necesidades y problemáticas diagnosticadas.
- Acelerar la revisión y aprobación de los productos entregados por el Operador, para que estos puedan ser subidos a la plataforma del SECOP.
- Implementar y fortalecer de una vez, el sistema de monitoreo, seguimiento y evaluación en la comuna seis, ya que, aunque existe el SECOP, la comuna tiene sus propias necesidades en cuanto a información, que no las suple dicha plataforma.
- Que la o las Veedurías ciudadanas, entes de control territorial, comisiones, JAL, entre otros, puedan también chequear, junto con el Supervisor y/o Interventor, los entregables, para garantizar, en lo más posible, que dichos productos cumplan con la calidad requerida por la comunidad.
Equipo de investigación:
Jorge Iván Echavarría Agudelo
Samuel Valencia González
Oscar León González Muñoz
Victor Hugo Quintero Tangarife
Medellín agosto 2016
[1]
Google Drive es una herramienta de almacenamiento en la nube
(Internet), donde se puede acceder a una gran variedad de archivos:
presentaciones, música, fotos y vídeos, entre otros; incluidos los documentos
de Google Docs.
[2] http://veeduriaplanestrategicocomuna6.blogspot.com.co/
[3] Se
toma el periodo 2013 – 2015 debido a que el año 2014, no hubo Asambleas
Barriales ni se eligieron Delegados para este año, por lo tanto, los Delegados
del 2013, continuaron para el 2014.
[4]
Ficha de Estadística Básica de Inversión.
Según el Departamento Administrativo de Planeación Distrital: La Ficha
de Estadísticas Básica de Inversión Distrital (EBI – D) es un formato
esquemático que contiene la información básica de un proyecto de inversión.
[5]
“La escogencia de contratista se efectuará por regla general a través de
licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 y
4 del presente artículo.” Numeral 1 Artículo 2° Ley 1150 de 2007.
[6]
“En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora deba subcontratar
algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni ella
ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas
que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos
que tengan relación directa con el objeto del contrato principal.” Literal C,
Numeral 4, Artículo 2°, Ley 1150 de 2007.
[7] https://drive.google.com/file/d/0B_9QLywCM6roRE1qVjQ4bk50M1E/view?pref=2&pli=1 consultado el 14-06-16 a las
1:40 p. m.
-[8] https://drive.google.com/file/d/0B_9QLywCM6roamlWNkhnTlhkYU0/view?pref=2&pli=1 Consultado el 14-06-16 a las
1:25 p. m.
[9]
Circular Externa N°1 del 21 de junio de 2013 de Colombia Compra Eficiente “Las
entidades que contratan con cargo a recursos públicos están obligas a publicar
oportunamente su actividad contractual en el SECOP…”
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